Artículo @Mauxi1 Modos de gestión municipal: Directa, órganos del poder público, concesiones y empresas de economía social

Las ciudades han buscado permanentemente llevar adelante su gestión municipal por medio de instrumentos, normas y reglas, formales y convencionales, a través de las cuales regulan la interacción social, las expectativas y las prácticas en torno a la producción, la organización espacial, los usos, las formas de apropiación y los significados atribuidos al espacio urbano, además de la prestación de los servicios públicos.

Pero hablando concretamente  de  gestión, no es más que hacer diligencias para lograr un negocio o fin, o cuidar bienes o intereses ajenos, en pro de su dueño, en este caso del Municipio en una  relación directa con los habitantes, con los vecinos, con las personas que habitan con otras en una misma ciudad, pueblo, caserío o barrio. La idea es entonces que el Municipio se encargue de tramitar las materias relativas a la vida local, en especial, la ordenación y promoción del desarrollo económico y social, la dotación y prestación de los servicios públicos domiciliarios, la aplicación de la política referente a la materia inquilinaria, la promoción de la participación ciudadana y, en general, el mejoramiento de las condiciones de vida de su comunidad.

En el marco de las competencias consagradas en la LOPPM y que hemos venido desarrollando,  competencias estas que adicionalmente se encuentran asignadas desde el Texto Constitucional, al Municipio le corresponde ejecutar toda clase de actividades, de variada especie que requieren de modos de gestión.

Los Modos de Gestión Municipales, son variados también, el municipio puede gestionar por sí mismo o por medio de organismos que dependan jerárquicamente de él, mediante formas de descentralización funcional o de servicios mediante la creación de empresas públicas municipales de economía exclusiva o de economía mixta. Hay que recordar que no toda competencia municipal se refiere a actividades económicas prestacionales de interés para la vida local,  en realidad, la fundamental es la prestación de los servicios públicos municipales la cual comprende un conjunto de competencias heterogéneas establecidas en la norma de manera expresa.  Las ordenanzas municipales determinarán el régimen organizativo y funcional de los poderes municipales según la distribución de competencias establecidas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en esta Ley y en las leyes estadales.  Lo cierto es que cada Municipio tiene competencia para organizar el funcionamiento de sus órganos y regular las atribuciones de las distintas entidades municipales.Estos modos de gestión permitidos se encuentran regulados en el Capítulo II del Título III de la LOPPM que se refiere a las Competencias de los Municipios y demás entidades locales.

En este sentido el artículo 69 establece:

Los municipios tienen la potestad para elegir el modo de gestión que consideren más conveniente para el gobierno y administración de sus competencias. Podrán gestionarlas por sí mismos o por medio de organismos que dependan jerárquicamente de ellos. También podrán hacerlo mediante formas de descentralización funcional o de servicios o mediante la creación de empresas públicas municipales de economía exclusiva o de economía mixta. También podrán contratar con los particulares la gestión de servicios y obras públicas”.

De esta manera el Municipio, dentro de un marco de libertad,  en el orden de la descentralización funcional,  tal y como se desprende del texto de la Ley,  y en virtud de su autonomía, tiene como una potestad fundamental,  la de elegir a su conveniencia y de acuerdo a su realidad el modo de gestión para que su gobierno y administración pueda llevar a cabo sus competencias de manera eficiente y eficaz, de modo que el ordenamiento jurídico venezolano le señala al nivel local, entre otras, la capacidad para legislar a través de los distintos instrumentos jurídicos: ordenanzas, decretos, reglamentos, entre otros, estos modos de gestión, además de establecer en lo relativo al régimen de administración, los mecanismos, para ello, previendo además mecanismos para el control, evaluación y seguimiento de la gestión en general, como lo son la contraloría social, interpelaciones e investigaciones, procedimientos estos que llevarían a efecto, organismos como el Concejo Municipal, Consejos Comunales, Consejos Locales de Planificación de Políticas Públicas, y Contralorías Municipales, entre otros.

De este modo, el Municipio podrá gestionar  sus competencias  por sí mismo o por medio de organismos que dependan jerárquicamente de él. También pueden hacerlo mediante formas de descentralización funcional o de servicios o mediante la creación de empresas públicas municipales de economía exclusiva o de economía mixta y pueden contratar con los particulares la gestión de servicios y de obras públicas.

Sin embargo, la Ley Orgánica de la Administración Pública y la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público, aportan normas referentes a la organización administrativa, así tenemos los principios generales, a saber, eficiencia, rendición de cuentas, participación, transparencia, equilibrio fiscal, legalidad, soporte presupuestario, entre otros, que en todo momento, deben ser respetadas por la administración.

En todo caso constituye un principio cardinal en la gestión local, el fomento y promoción de la desconcentración del gobierno y la administración, así como la descentralización administrativa para la prestación de servicios, debiendo establecerse en los procesos de concentración formas efectivas de participación comunitaria, creación de empresas de economía social (cooperativas, cajas de ahorro, mutuales, entre otros), empresas autogestionarias y cogestionarías, de conformidad a lo establecido en el artículo 71 de la LOPPM que reza:

Los municipios promoverán la desconcentración del gobierno y administración, así como la descentralización para la prestación de los servicios. En los procesos de desconcentración se establecerán formas efectivas de participación ciudadana”.

En este orden, los modos de gestión previstos en la Ley son:

  1. Gestión Directa:De modo que las competencias se podrán gestionar mediante formas de descentralización funcional o de servicios. Esta modalidad responde al ejercicio de la iniciativa pública directa de los órganos y entes del poder público sin sujeción al principio de la subsidiariedad. Digamos  que se ejercena través de sus dependencias y de los órganos, direcciones, departamentos, entre otros.

Forman parte de esta modalidad la Gestión de la Administración Municipal Central y la Gestión  de la Administración Pública Descentralizada. La primera se refiere a que su explotación puede ser llevada a cabo por cualquier órgano de la administración pública central,  es decir en este caso, por las Alcaldías. La segunda, se refiere a que el Municipio puede crear entes con personalidad jurídica propia a fin de gestionar servicios públicos municipales, y esto puede realizarse a través de dos tipos de gestiones, la gestión a través de  la administración municipal descentralizada con forma de derecho público, es decir las mancomunidades y los institutos autónomos, en el caso que el Municipio requiera crear entes sin forma empresarial, cuya competencia  es reserva exclusiva del Alcalde, quien hará la respectiva solicitud debidamente motivada al Concejo Municipal para que éste elabore la ordenanza y las mancomunidades que son formas administrativas de derecho público cuyo objeto central es supervisar y ordenar la gestión de los servicios públicos municipales. Por otro lado tenemos la gestión a través de la administración municipal descentralizada con forma de derecho privado,  es decir las empresas públicas municipales, en cuyo caso los servicios también pueden ser explotados a través de entes administrativos de derecho privado, artículo 72 de la LOPPM que establece expresamente:

La creación de institutos autónomos sólo podrá realizarse dada la iniciativa reservada y debidamente motivada del alcalde o alcaldesa, mediante ordenanza. La creación de sociedades, fundaciones o asociaciones civiles municipales será dispuesta por el alcalde o alcaldesa mediante decreto con la autorización del Concejo Municipal. En todo caso, deberá constar en el procedimiento de creación la opinión previa del síndico procurador o síndica procuradora y del contralor o contralora municipal”.

Del mismo se desprende que el Alcalde mediante Decreto, con autorización del Concejo Municipal, contando con la opinión previa del Contralor Municipal y del Síndico Procurador Municipal podrá crear de sociedades, fundaciones o asociaciones civiles.

2.- Gestión por órganos y entes del poder público, de modo que la gestión de los servicios públicos municipales puede ser llevada a cabo por las administraciones públicas nacionales o estadales, se trata entonces de la posibilidad de intervención del poder nacional o estadal en la gestión de los servicios públicos municipales, como es el caso de los servicios agua potable, de saneamiento ambiental etc.

3.- Gestión a través de las concesiones, la cual se encuentra regulada en el artículo 73, el cual reza expresamente:

La prestación de los servicios públicos municipales podrá ser objeto de concesión, sólo mediante licitación pública a particulares y bajo las siguientes condiciones mínimas establecidas en el contrato de concesión:

  1. Plazo de la concesión, no podrá excederse de veinte años.
  2. Precio que pagará el concesionario por los derechos que le otorga la concesión y participación del Municipio en las utilidades o ingresos brutos por la explotación de la concesión. En el respectivo contrato de concesión se establecerán los mecanismos de revisión periódica de estas ventajas otorgadas al Municipio.
  3. Garantía de fiel cumplimiento constituida por el concesionario a favor del Municipio y aceptada por éste, la cual se actualizará periódicamente durante el término de la concesión.
  4. Derecho del Municipio a revisar periódicamente los términos del contrato para su adopción y posibles mejoras tecnológicas.
  5. Derecho del Municipio a la intervención temporal del servicio y a asumir su prestación por cuenta del concesionario, en las situaciones que previamente se establezcan.
  6. Derecho de revocatoria por parte del Municipio sin menoscabo de la indemnización por el monto de las inversiones no amortizadas, en ningún caso la revocatoria dará lugar a indemnización por lucro cesante.
  7. Traspaso gratuito al Municipio, libre de gravámenes, de los bienes, derechos y acciones objeto de la concesión, al extinguirse ésta por cualquier título”.

Las concesiones son contratos celebrados por entidades estatales con el concesionario para la prestación, operación, explotación, organización o gestión, bien sea total o parcial, de un servicio público.

El régimen jurídico venezolano se enfoca en la teoría unitaria de la concesión, que se concibe como el título jurídico mediante el cual la administración transfiere a un sujeto el derecho de explotar la actividad.

De modo que conforme a lo que a lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, la prestación de los servicios públicos municipales puede ser objeto de concesión, pero ello sólo mediante licitación pública a particulares y bajo unas condiciones mínimas que deben ser establecidas expresamente en el contrato respectivo. Estas previsiones, están en sintonía con la legislación nacional, esto es,  el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Contrataciones Públicas(LCP,2009); antes Ley de Licitaciones, que  busca regular procesos de selección de contratistas en todos los niveles de Poder Público y cuya finalidad sería reestructurar los esquemas establecidos para las contrataciones públicas; regular la actividad del Estado – en este caso el Municipio – en lo atinente a la adquisición de bienes, prestación de servicios y ejecución de obras, para preservar el patrimonio público, desarrollar la capacidad productiva y asegurar la transparencia de las actuaciones de los órganos y entes sujetos. Adicionalmente, antes de hacer efectivo el contrato, se debe contar con la aprobación del Concejo Municipal como mecanismo de control, sin perjuicio de los ejercidos en forma posterior por la Contraloría Municipal o social.

Las condiciones mínimas que establece la Ley para las concesiones son del siguiente tenor: en primer lugar no puede exceder de 20 años, en segundo lugar concesión deberá pagar a la administración un precio,  en tercer lugar debe otorgarse garantía de fiel cumplimiento, en cuarto lugar debe preservarse le derecho del municipio,  en quinto lugar debe establecerse el derecho del municipio a la intervención temporal del servicio y asumir su prestación,  en sexto lugar se establece como condición el derecho de revocatoria por parte del municipio y por último la concesión por la prestación de servicio público deberá prever la reversión de los bienes, derechos y acciones directamente afectados a la prestación de servicio.

Asimismo, cuando se trate de concesiones de transporte público urbano se hará hasta por cinco años, a solicitud del Alcalde, con la aprobación del Concejo Municipal, artículo 74, que reza:

Las concesiones de uso para el servicio público de transporte colectivo urbano se regirán por las disposiciones aprobadas por el Concejo Municipal, a solicitud del alcalde o alcaldesa y tendrá una duración no mayor de cinco años”.

4.- Gestión a través de las empresas de economía social, comunidades y grupos vecinales organizados, en este sentido se respeta el principio y el derecho a la  participación ciudadana, previsto en la Constitución, específicamente en la gestión a través de formas societarias no tradicionales, empresas de economía social, comunidades y grupos vecinales organizados, todo ello de conformidad a lo establecido en el artículo 70 de la LOPPM, que reza:

Los municipios están en la obligación de estimular la creación de empresas de economía social, tales como cooperativas, cajas de ahorro, mutuales y otras formas asociativas. Asimismo, promoverán la constitución de empresas autogestionarias y cogestionarias, para facilitar la participación de los trabajadores y de las comunidades y garantizar la participación ciudadana en la gestión municipal”.

De tal manera, que los municipios están en la obligación de estimular la creación de empresas de economía social, tales como cooperativas, caja de ahorro, mutuales y otras formas asociativas. Asimismo, deben promover la constitución de empresas autogestionarias, para facilitar la participación de los trabajadores y de las comunidades y garantizar la participación ciudadana en la gestión municipal.

La realidad es que la gestión municipal ha respondido hasta ahora de  manera general a la dinámica antes descrita, con algunos bemoles.  Es importante mencionar que cuanto a la prestación de los servicios el costo de los mismos debe recaer sobre sus beneficiarios, mediante un régimen tarifario que permita satisfacer los costos totales de explotación y mantenimiento, en el entendido que ante la crisis que atravesamos estamos ante la necesidad inminente de dar un nuevo paso en materia de planificación y jerarquizar las necesidades sobre la base de una percepción compartida entre las autoridades y la comunidad organizada.  Debemos entonces asumir la gestión estructural e integral de los servicios públicos, desde una perspectiva sinérgica entre los distintos niveles de gobierno y comprometer a todos los actores sociales en torno al desideratum de la gestión local que no es otro que mejorar la calidad de vida de la población en el marco de un desarrollo sustentable, respetuoso de la cultura de los habitantes de cada municipio.

En ese orden es imperativo, regresar  hacia un proceso de descentralización más orgánica en las competencias concurrentes, que especifique las responsabilidades de cada nivel de gobierno en cada servicio, evaluando sus   formas de gestión desde un punto de vista más práctico que ideológico, que identifique las variables que hacen más aconsejable una forma de gestión en un municipio frente a las demás. Es importante también hacer de la concesión una figura más flexible de modo que dejando a resguardo el interés público, sea posible comprometer en la prestación de servicios de calidad a precios asequibles a empresas privadas y generalizar la creación de mancomunidades en aquellos servicios y municipios con condiciones favorables a su implantación, sin atribuirle a la mancomunidades funciones de estricto gobierno.

Sin embargo, pese a toda esta normativa, es evidente que la actitud ciudadana de desconocimiento de la norma desnuda una realidad preocupante. Más aún cuando se comprueba, por ejemplo, que la estructura institucional establecida es sólo un montaje, ya que en la práctica carece de efecto ordenador en la producción y desarrollo de la ciudad.

La necesidad permanente de construir ciudadanía, sobre todo en estos tiempos nos desborda, cuestión que solo se logra por medio de la implementación de una comunicación social eficaz y continua, la cual es determinante para el desarrollo socio-cultural de la población y una gestión con resultados efectivos. Es en tal sentido que vemos necesaria la generación de una herramienta de gestión, fortalecida técnica y jurídicamente para recuperar la credibilidad y ejercer plenamente su capacidad de gobernanza  bajo  el propósito de construir ciudad y sociedad.  En este orden es importante una acción sostenida y permanente de educación ciudadana, la cual debe ser planificada con el propósito de cambiar actitudes y valores en torno a la importancia social de respetar las normas para mejorar el espacio, la calidad de vida y la convivencia ciudadana.

En conclusión, para el buen gobierno y eficacia de la gestión local es imprescindible fortalecer la participación ciudadana, pero si bien es cierto que el nexo autoridades-ciudadanos es fundamental, debemos además tomar en cuenta y es un compromiso histórico entender la importancia de la responsabilidad que asumen las autoridades municipales  en estos tiempos de crisis, en el orden  técnico y analítico, presentando  propuestas creativas, que coadyuven a mejorar e impulsar la gestión, dejando a un lado lo tradicional y dando un paso al frente en orden de la modernidad, dada  situación que vivimos en el país y tomando en cuenta la realidad de cada municipio.